文化部：释放加强虚拟货币监管信号 后续条款值得期待
前言：
虚拟货币的发行和交易是游戏运转的重要组成部分，但是缺乏监管下的肆意发行和交易则可能让虚拟货币对现实金融体系造成冲击。二者之间矛盾使得虚拟货币一直是一个饱受争议的话题。2009年6月26日，文化部、商务部等发布了《关于加强网络游戏虚拟货币管理工作通知》，首次明确了虚拟货币的定义，规定同一家企业不能同时从事虚拟货币发行和虚拟货币交易，规定了虚拟货币不得购买实物，并制定了很多其他针对虚拟货币的条款来规范发行和交易市场、保护玩家的利益。
本文介绍了虚拟货币发行的大背景，分析了“通知”可能造成的影响，并借鉴了国外的一些管理经验，对“通知”的后续条款给出了建议。
1.“通知”出台背景：虚拟货币监管的势在必行
虚拟货币的争论由来已久，早在2006年时，法律界、金融界和互联网从业企业就曾在媒体上进行过一场关于“Q币是否属于虚拟货币”的争论，金融专家们探讨了Q币对现实金融体系的冲击，法律专家们则从Q币的合法性及监管问题上入手进行讨论，而互联网企业则更多的从用户需求入手探讨Q币对用户需求价值的满足。腾讯总裁在刘炽平在2007年初表示：“Q币并非是一种虚拟货币，只是一种支付手段”。两年多过去了，随着“通知”的发布，Q币被政府主管部门正式确认属于虚拟货币，这场颇具戏剧性的争论也算告一段落。
作为国内第一个针对“网络游戏虚拟货币”的行政法规，其监管的是一个在全球范围内都属于新兴的、蓬勃发展的、且处在不断变化中的行业，所以不可否认的是“通知”会存在一些不尽如人意的地方，在某些细节上也需要进一步完善。但是我们认为“通知”的积极意义要远远大于其存在的一些瑕疵：首先，此次“通知”表明了政府主管部门对虚拟货币有可能冲击现实金融体系的担忧和重视，并释放了加强虚拟货币监管的信号；其次，“通知”中部分条款明确禁止了目前大型网络游戏中普遍存在的赌博行为，这其实是对游戏玩家特别是青少年玩家的保护，并有利于游戏行业的长远发展；最后，“通知”针对游戏玩家权益保障问题对虚拟货币发行企业和虚拟货币交易企业提出了一系列要求，在玩家权益保障上迈出了重要的一步。
从“通知”出台的背景来看，文睿研究认为如下几点特别值得关注：
1)担心网络游戏变成银行是“通知”出台的最主要原因；
早在2007年时，文化部、公安部等就联合发布了《关于进一步加强网吧及网络游戏管理工作的通知》，其中第五条强调“防范虚拟货币冲击现实经济金融秩序。要严格限制网络游戏经营单位发行虚拟货币的总量以及单个网络游戏消费者的购买额”，此次将虚拟货币监管单独列出发布通知，显示了政府对于虚拟货币监管的重视。究其原因，就是担心虚拟货币会冲击现实金融体系。
玩家在玩网络游戏时，普遍用现实中的货币购买网络游戏运营商发行的预付费卡，并将卡中金额充到自己的账户中兑换成一定得虚拟货币，然后用这些虚拟货币购买游戏中的虚拟道具或者根据在线时间消耗虚拟货币。尽管当前网络游戏虚拟货币的规模还只有几百亿，但是随着互联网渗透率的进一步提高，网民的生活、休闲、商务的线上化已经是不可逆转的大趋势，很难保证未来虚拟货币的规模不会达到千亿、万亿。如果届时虚拟货币仍然缺乏监管，虚拟货币与真实货币界限模糊，发行商很可能为了一己私利滥发虚拟货币，导致真实经济中的通货膨胀，而普通民众也将蒙受巨大的经济损失。及早监管虚拟货币发行和交易，可以防范于未然，避免虚拟货币的肆意发行和交易扰乱金融持续，也可以避免虚拟货币出问题后对人民群众造成的经济损失。
2)虚拟货币发行和交易环节不完善滋生的问题是政策出台的导火索；
过去的一年网游账号、装备失窃案件频发，这一方面是由于部分运营商的技术手段却还不足以保障玩家虚拟财产的安全，另外一方面也是由于虚拟物品交易平台交易机制尚有可改进的地方。目前针对网游盗号的一条灰色产业链已经形成并蔓延：这条产业链有人专门负责通过技术手段利用游戏或者交易平台的漏洞盗取玩家的游戏账号和密码，有人负责批发这些被盗的账号，还有人购买了这些账号后通过各种渠道来销赃。目前在这条灰色产业链中，制造木马、传播木马、盗窃账户信息、销售账户信息、通过渠道销赃和洗钱，已经形成了一个非常完善的流水线作业程序。
玩家的账号、装备被偷后，一般会选择到公安局报案，但运营商或交易商往往没有保留相关的数据，或者即便有相关的数据他们也认为自己没有义务提供这些证据，多方的互相推诿最终让玩家的正当权益无法保障。还有部分玩家在不知情的情况下于交易平台上购买了赃物，当赃物被警方追回后却没有法规可以维护购买者的利益，使这些玩家蒙受了损失。2005年，宁波警方破获了一起网游账号盗窃案，最终判处了被告人有期徒刑1年、缓刑2年，并处罚金5000元；2009年4月，重庆一名黑客盗窃虚拟物品价值超过14万，最后被重庆市九龙坡区法院判处有期徒刑10年……这些只是近年来网络虚拟物品案件中的极少部分，对于大多数案件，由于运营商、交易商之间的互相推委，案件侦查往往异常困难。
虚拟货币失窃案频发，但缺乏相关的规范来明确出了问题之后各方的权责，使得公安机关办案异常困难。这是政府相关主管部门出台此次“通知”的导火索。
3)虚拟货币缺乏监管滋生的赌博问题不容忽视；
利用网游虚拟货币从事变相赌博和博彩活动非法牟利的问题早已经受到政府主管部门的重视。早在2005年，相关政府主管部门就出台了《关于禁止利用网络游戏从事赌博活动的通知》，禁止网站经营梭哈、赌大小、扎金花等赌博游戏。但是随着网络游戏的发展，游戏中的赌博玩法和传统的赌博已经存在非常大的区别，例如可能是翻开一张卡片随机给一定得奖励等等，而且政府之前对于赌博玩法的监管也缺乏细则和有效的执行，这使得网络游戏赌博又呈现了抬头的态势。如目前中国的MMORPG中，普遍存在一种叫做“开箱子”的赌博玩法。
相关调研显示，中国超过5000万的网络游戏用户中，18岁以下玩家占到16.5%，18-22岁之间玩家达到36%。由于网络赌博具有极大的成瘾性，自制力本来就差的青少年极有可能沉迷于赌博，并做出一些违法行为，从这个层面来说，赌博类的游戏如果不加监控很可能沦为青少年犯罪的温床。如温州日报就曾报道过“网络赌博成瘾让29岁的年轻女出纳姜某陷入深渊，不到两年的时间里疯狂挪用单位资金550余万元”。
4)利用网络游戏洗钱已经受到金融监管机构的重视。
网络游戏因为其特殊性，理论上来说是不法分子洗钱的绝佳工具。对于数额不大的洗钱，不法分子可以利用多个账号存入大量的虚拟货币，并最终通过第三方的平台兑换为实际货币，付出的只是相对于运营商出售虚拟货币的一定折扣，例如运营商的虚拟货币单位是元宝，1元宝=1元人民币，不法分子通过第三方平台出售的价格可能是1元宝=0.8元人民币。对于数额较大的洗钱，不法分子可以和运营商勾结，购买运营商游戏中的一定道具，在交完税并付给运营商一定比例分成后，黑钱也就洗白了。
不法分子可能利用网络游戏洗钱早已经受到相关监管部门的重视，早在2006年，央行就在关注是否有不法分子利用Q币洗钱的问题，央行发言人在2007年年初曾表示“如果通过虚拟货币的渠道进行洗钱犯罪，央行将坚决打击”。当然，央行反洗钱局局长也曾在2006年10月表示“尚未有金融机构及其他单位、个人向人民银行报告利用网络游戏中虚拟货币进行洗钱的行为，已破获的洗钱案件中也尚未发现利用虚拟货币进行的”。
但是网络游戏机制存在的漏洞可能滋生洗钱行为却是一个事实，相关的金融监管机构也一直在关注着这个可能诞生大额洗钱事件的平台。
2.“通知”的解读和影响
此次“通知”主要是针对以上几个问题而制定的，尽管目前“通知”的条款还不是很详细，但是我们认为这是相关政府主管部门放出的即将严厉监管虚拟货币发行和交易的信号，后续将会有更多政策出台。文睿研究认为“通知”的主要影响将集中在以下几个方面：
1)最直接的影响：禁止了“开箱子”等赌博类玩法，将减少部分游戏收入；
本次通知第二十条明确规定“网络游戏运营企业不得在用户直接投入现金或虚拟货币的前提下，采取抽签、押宝、随机抽取等偶然方式分配游戏道具或虚拟货币。”这其实相当于于禁止了目前游戏中广泛存在的一种“开箱子”及和其类似的赌博性玩法。我们认为这是“通知”对游戏运营商最直接的影响，将减少部分游戏收入。
“开箱子”玩法由来已久，而且在最近的两年迅速的被大量的大型游戏和休闲游戏平台采用，这种玩法上手简单而且极易上瘾，玩家只需要花费一定的虚拟货币就可以开启一定次数的箱子，并随机获得一些诸如虚拟装备的奖励，和其类似的玩法包括“转轮盘”、“翻卡片”等，大量的玩家沉迷其中，因而也为游戏企业带来了大量的收入。
此次《通知》明确禁止了此类玩法，一方面刹住了游戏中赌博之风的蔓延和泛滥，维护了健康的游戏环境，保障了游戏玩家的利益。从另一方面来说，此类玩法被禁止后，也将刺激游戏企业去开发更多的健康的游戏玩法以吸引玩家付费；
2)深远影响：通过网络游戏试点虚拟货币监管，预防虚拟货币冲击现实金融体系；
虚拟货币冲击现实金融体系是监管各方最担心的事情。原本虚拟货币的使用范围仅限于发行商自身提供的互联网服务，但是随着某些虚拟货币影响力的增大，其使用的范围也扩展到了其他服务提供商提供的服务甚至是实物产品，例如QQ用户在购买瑞星杀毒软件时，即可采用Q币支付。这种情况如果继续延续下去后果是非常严重的，一旦虚拟货币规模膨胀至上千亿乃至更大规模，并能够购买更多的其他物品时，极有可能冲击现实金融体系。
此次“通知”明确规定了网络游戏虚拟货币的交易和发行的需要受到监管。在“通知”第六条中规定：“网络游戏运营企业发行虚拟货币总量等情况，须按季度报送企业所在地省级文化行政部门”，以便监控虚拟货币的发行情况；此外“通知”还在第八条中明确了“网络游戏虚拟货币的使用范围仅限于兑换发行企业自身所提供的虚拟服务，不得用以支付、购买实物产品或兑换其它企业的任何产品和服务”，可以避免虚拟货币使用的范围过于宽泛而最终成为了通行货币。目前有部分游戏企业即为自己的游戏提供充值服务，又为其他游戏公司的游戏提供充值服务，以后此类服务极有可能会受到监管。
我们认为网络游戏的虚拟货币监管可能只是试点，未来文化部、央行等一方面会出台监管细则，另外一方面后续监管范围也很可能会扩展到其他的虚拟货币领域。以防止虚拟或冲击现实金融体系，并杜绝通过网络游戏洗钱的不法行为。
3)“通知”在保护玩家利益上迈出了重要的一步；
首先，针对盗号等案件侦破困难等问题，通知在第十四和第十八条中规定无论是虚拟货币发行企业还是虚拟物品交易企业，都要保留用户之间虚拟货币的交易记录，保留的时间从交易发生起开始计算不得少于180天。这使得即便出现玩家账号被盗的情况，只要公安机关介入，届时虚拟货币发行商和交易商也能够提供相应的证据，使得案件侦查有据可循；
其次，“通知”在十五条中规定“网络游戏虚拟货币交易服务企业要建立违法交易责任追缴制度和技术措施，严格甄别交易信息的真伪，禁止违法交易”。这其实是在督促第三方交易平台甄别交易信息，以免沦为盗号者的销赃平台。在这一点上，部分交易平台已经在做积极的尝试，例如对于销售价格明显低于市场价格、而销量又比较大的虚拟物品，交易商会主动询问卖方，查证虚拟物品来源；
最后，通知第十七条中则规定“网络游戏虚拟货币发行企业和交易服务企业应积极采取措施保护个人信息安全，在相关部门依法调查时，必须积极配合，并提供相关记录”。这一方面是是鼓励网络游戏运营商为用户提供更高级别的安全技术服务。网络游戏运营商利润丰厚，但是在用户安全上的投入却是远远不够，少部分运营商在用户安全上的保障值得其他运营商学习，例如盛大提供的“密宝”，网易提供的“将军令”，都已经是银行级的密码保护。另外一方面也是是针对先前玩家账号或虚拟装备被盗后虚拟货币发行商或交易商互相扯皮的现象，敦促发行商和交易商都要积极的维护玩家的权益；
#p#副标题#e#
4)虚拟货币发行和交易分开可能影响部分游戏企业和交易商业务；
“通知”在第二条中指出“虚拟货币发行”和“虚拟货币交易”要分开，并在此条中明确规定“同一企业不得同时经营以上两项业务”。这可能会对部分游戏公司和交易公司业务产生影响：
首先，有部分游戏公司在发行虚拟货币时，也提供了虚拟物品交易平台服务。例如网易为其游戏《梦幻西游》提供了交易平台“藏宝阁”，玩家可以通过这个网站交易游戏中获得虚拟道具和梦幻币等。尽管当前“藏宝阁”上交易的物品还不属于虚拟货币，但随着监管范围的扩大，未来此类物品交易可能也会受到监管；
其次，有部分交易平台在提供虚拟货币交易服务时，自己也发行了虚拟货币。那么以后此类服务就将被禁止；
最后，部分游戏内提供了虚拟货币交易的服务。例如部分游戏提供的“点卡寄售系统”，一部分玩家通过此系统在某个NPC处寄售游戏中获得的游戏币，另外一部分拥有点卡的玩家则可以按照双方约定的价格在此NPC处用点卡购买相应的游戏币。如果类似“点卡寄售系统”的服务被定义为虚拟货币交易服务，那么这类服务业将被禁止。由于游戏企业通过这类点卡寄售抽成，相当于也减少了游戏公司的收入。
5)虚拟道具和游戏币的发行及交易暂未受到约束，“打金工作室”并不受影响；
本次“通知”在第一条明确规定虚拟货币“表现为网络游戏的预付充值卡、预付金额或点数等形式，但不包括游戏活动中获得的游戏道具”，也就是说虚拟货币指的是QQ币、盛大点券等，并不包括玩家在游戏中通过游戏活动获得的虚拟道具和游戏币。因而对目前大量存在的“打金工作室”影响不大。
目前在中国存在大量的专门以“打金”为生的年轻人，被称作“金币农夫”。他们集中在所谓的“打金工作室”中，不停的通过游戏打怪得到金币，再由工作室老板集中卖出获利。曼彻斯特大学的RichardHeeks在2008年时作过一份调查报告，报告显示全球范围内大概有50万从事“金币农业”的金币农夫，其中中国占了相当大比例。根据中国互联网信息中心的统计，仅去年一年国内“金币农业”的产值就高达20亿美元。
3.国外关于虚拟货币管理经验
1)韩国：明确规定网络游戏虚拟物品具备财产价值，禁止虚拟货币交易；
韩国网络游戏产业的快速发展使其在虚拟货币管理方面有较成熟的经验，其中值得我国借鉴的主要有如下两点：
韩国对虚拟物品规定物权；
事实上，韩国对于虚拟货币管理的经验是在长期发展中摸索出来的。在韩国网络游戏发展之初，政府曾明确禁止“虚拟财产”交易，但其最终的实施效果并不理想——现实生活中“虚拟财产”交易难以遏止，交易在法律的压力下转向地下交易，形成了一条完整的灰色产业链，带来更多问题。在重新审视虚拟交易后，韩国最终在法律上承认了虚拟物品的合法性，为虚拟交易提供了法律保护。在韩国，法律明确规定，网络游戏中的虚拟角色和虚拟物品独立于服务商而具有财产价值，网络财物的性质与银行账号中的钱财并无本质的区别。
国家对虚拟物品交易征税
2007年7月1日起，韩国法律规定每半年的虚拟交易额在1200万韩元以上的卖家必须得纳税。韩国虚拟物品交易征税法规定，以纳税对象的半年交易额为标准，分为600万韩元以下、600万韩元以上1200万韩元以下，1200万韩元以上三个等级。其中：半年交易额在600万韩元以下的卖家免交交易税；半年交易额在600万韩元以上1200万韩元以下时，卖家需要通过交易中介网站申请商业许可并进行纳税；半年交易额在1200万韩元以上的卖家必须单独申请商业许可，并进行独立财务报表提交以及缴纳税金。其中，年交易额超过4800万韩元会被视为普通纳税者纳税，不到4800万韩元则被视为简易纳税者纳税。
2)美国
美国目前针对“虚拟财产”、“虚拟货币”没有明确的立法，但是由《第二人生》引发的一些虚拟财产的纠纷以及后来的审判结果却值得我们借鉴。
美国虚拟物品权益与监管模糊的现状
目前在美国，除电子信箱和电子邮件系统外，其它类型的“虚拟财产”尚无正式的法令或完整案例。不过美国一些州政府已经正式对“虚拟财产”交易进行征税，一些保险公司也开设“虚拟财产”保险。“虚拟财产”的概念正日渐得到人们关注。
2007年6月27日，美国国会联合经济委员会高级经济学顾问DanMiller向国会出具了一项关于虚拟交易税收问题的报告书。报告指出，伴随着大型在线游戏中虚拟交易以及虚拟货币流通的迅猛发展，虚拟交易税收问题应列入政府的议事日程，关于虚拟交易税收的相关立法将会在近几个月内被提出。虽然这个报告后来并没有结果，现在仍处于争议当中，但是由人们的关注程度来看，“虚拟财产”属于合法财产的属性已经得到普遍认可。
《第二人生》给美国虚拟货币管理带来的影响
美国虚拟货币问题受到大家关注源于一个叫做《第二人生》的游戏。它是美国第一个由官方开放虚拟货币与现金双向兑换的网游。在该游戏中，网友可以在网络上创造出自己的“第二生命”——指定游戏里的一个虚拟人物，听从自己的意志创造自己的生活。玩家可以在游戏中经商、工作、旅游等等，甚至可以进行高空冒险和去夜总会享受丰富的夜生活。由于游戏内的虚拟货币可以与美元双向兑换，《虚拟人生》对很多人的意义已经远远超出普通游戏，成为可以赚钱的职业。
2006年，一位名叫马克•布拉格的玩家将林登公司告上宾夕法尼亚州切尔西郡民事法院，理由是2006年4月30日马克用300美元买了一块叫“Taessot”的虚拟土地，但菩提树游戏公司发邮件通知马克“Taessot”的虚拟土地通过不恰当的方式进行了买卖，故被告将虚拟土地收走，冻结了原告的账户，并没收了所有账户中的财产。在这个案件中，法院否定了服务协议里不合理的仲裁条款，确认法院具有管辖权。由于此案集中反映了游戏开发商与游戏用户之间的权利冲突，以及对游戏中产生的“虚拟财产”如何认定、双方的权利如何分配的问题，对于以案例为鉴的美国，其具体判决结果将对今后美国“虚拟财产”的保护起到重要意义。?
4.文睿研究的建议
通读“通知”全文可以看出，此次“通知”规范了虚拟货币发行和交易的各个环节，但是监管范围广而不深入，更多的是监管部门释放的一种即将加强监管虚拟货币的信号。文睿研究认为“通知”只是第一步，后续将会有补充条款。出现这种分阶段出台政策的原因是：虚拟货币引发的问题过于复杂，涉及的政府监管部门太多，而且虚拟货币的形态也在不断发展和变化中，所以针对虚拟货币的监管政策也不可能一蹴而就。文睿研究认为下一步出台的相关政策应集中在以下几个方面：
1)“通知”中部分条款还比较模糊，需要进一步加强解释；
此次文件中对虚拟货币的发行商和交易商做了一些规范，但是规范的范围还需要进一步清晰。例如“通知”的第二条规定同一企业不得同时从事虚拟货币的交易和虚拟货币的发行，并定义了网络游戏虚拟货币交易服务企业是指“为用户间交易网络游戏虚拟货币提供平台化服务的企业”，那么什么是同一企业？而且“通知”在第十三条和第十八条又提到了“虚拟货币交易”和“用户间虚拟货币转移服务”，那么这种交易或者转移服务和第二条中的“平台化服务”存在什么异同？这些都需要“通知”进一步解释。
另外，《关于网络游戏虚拟货币交易管理工作的通知》的网络游戏企业是指“网络文化经营许可证”上明确规定经营网络游戏的企业，但是类似腾讯、盛大等各集团所经营和发行的是网络货币，并非在网络游戏领域进行流通，而是有更复杂的流通过程。通知并没有对这类企业以及其虚拟货币做出相关规定。
综上所述，此次“通知”中还有一些细节需要相关政府主管部门解释，后续的政策中还需要对这些条款进行落实。
2)进一步明确虚拟货币的定义，明确监管范围；
目前全世界还没有一个国家明确了虚拟货币的定义，只有少数国际金融组织和美国等国家的金融组织在一些文件报告中对电子货币进行了定义。也就是说，网络服务商发行的虚拟货币在全世界都还是一个新兴的课题，网络游戏的主管部门需要和人民银行、高校、研究机构等探讨来逐步的完善虚拟货币的定义。
虚拟货币发行和交易是一个正在蓬勃发展、具有很大发展前景、但同时具备诸多不确定性的行业，如果我国政府主管部门能够对虚拟货币做出准确的定义，这在全球金融界和互联网界都会具备开创性的意义，并将对行业产生深远影响。
3)明确虚拟物品交易链条中各方的权利和义务，推动虚拟货币发行商和交易商之间合作，共同承担打击盗号责任，建立出现盗号问题之后的反应机制。
如前所述，虚拟物品交易过程中已经滋生盗号等众多问题。我们认为应该由虚拟货币发行企业和虚拟货币交易企业共同承担打击盗号的责任。首先，游戏企业应该提供更高级别的用户安全保障技术服务。盛大的“密宝”、网易的“将军令”都是值得游戏企业学习的对象；其次，虚拟货币交易商针对明显异常的交易，例如交易量大、价格明显低于市场价的交易，应该做一些交易的限制；最后，政府主管部门应该促成游戏企业和交易商针对打击盗号形成更多的合作，例如针对异常交易建立沟通机制。虚拟货币交易商可以通过技术手段延迟可疑卖家收款时间，如交易完成48小时候，卖家才可以收到款。这样即便出现了盗号问题，丢失账号的玩家只要迅速的告知游戏运营商，游戏运营商也可以通过事先和交易平台建立的沟通机制来迅速的解决问题。
此次“通知”中也强调交易产业链条上运营商和交易平台要负起玩家账号被盗之后的相关责任，但是并没有明确玩家账号或者虚拟道具被盗窃之后，如果报案，他需要携带什么证据，以及这些证据中有什么是运营商或者交易平台必须提供的，也就是说并没有建立一个出了问题之后的反应机制。我们认为政府主管部门应该探索促进网络游戏运营商、交易平台合作，力图做到交易过程可监控，并明确出玩家账号或道具等被盗之后各方的权责，防止运营商和交易商相互推诿，以使公安机关在办案过程中有据可查，有法可依。
